Lättarbetad visselblåsartjänst – erfaren leverantör

Det förekommer allt oftare att våra kunder i offentlig sektor får begäran om att lämna ut allmän handling och där den som begär uppgiften vill få ut dokument från visselblåsarsystemet. Ett antal beslut kring utlämnande av handling har överklagats till Kammarrätterna och i det här inlägget gör vi en ansats att sammanfatta det nuvarande rättsläget utifrån utfallen i målen. ### Vad säger lagen? Sekretessen kring visselblåsning regleras i Offentlighets- och sekretesslag (2009:400) (hädanefter förkortat OSL). 17 kap. OSL reglerar ”Sekretess till skydd främst för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn”. 17 kap. 3 b § OSL lyder: “Sekretess gäller i ett ärende om uppföljning enligt lagen (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden, för uppgift som kan avslöja identiteten på en annan enskild än den rapporterande personen, om det kan antas att syftet med uppföljningen motverkas om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.” Som synes gäller sekretessen i 17 kap. 3 b § för andra än visselblåsaren och sekretessen har som syfte att skydda myndighetens verksamhet. 32 kap. OSL reglerar “Sekretess till skydd för enskild i verksamhet som rör annan tillsyn, granskning, övervakning, m.m.” I 32 kap. 3 b § Offentlighets- och sekretesslag (2009:400) (hädanefter förkortat OSL) kan man läsa: “Sekretess gäller 1. i ett ärende om uppföljning enligt lagen (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden, 2. hos en myndighet i ett personalärende om avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd, som har sin grund i ett sådant ärende om uppföljning som avses i 1 avseende myndigheten, och 3. hos en myndighet i ett ärende om en annan åtgärd än enligt 2, som har sin grund i ett sådant ärende om uppföljning som avses i 1 avseende myndigheten. Sekretessen enligt första stycket gäller 1. för uppgift som kan avslöja den rapporterande personens identitet, och 2. för uppgift som kan avslöja identiteten på en annan enskild, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men.” I första stycket nämns orden ”ärende om uppföljning”, och med det avses arbetet kring ett visselblåsarärende och det material som ingår i ärendet. Den ursprungliga rapporteringen från uppgiftslämnaren, eventuella bilagor och utredningsdokument från interna eller externa utredare är exempel på information som är en del av en uppföljning enligt lagens mening. Kapitel 32 i lagen är som framgår ovan syftad att skydda individen. Från lagtexten ser man att sekretessen som beskrivs i andra stycket är stark, och att sekretess är utgångspunkten för en bedömning kring om handlingen skall lämnas ut eller inte. I punkten 1 som behandlar sekretessen för visselblåsaren finns inget skaderekvisit dvs. det finns inget krav på att enskild skall riskera att lida skada eller men för att sekretess skall råda kring uppgiften, sekretessen är absolut. I punkten 2 som behandlar sekretessen för andra än visselblåsaren finns ett så kallat omvänt skaderekvisit, det skall stå klart att ingen kommer lida skada eller men för att uppgiften skall kunna lämnas ut. ### Den nuvarande tolkningen enligt Kammarrätterna I det här kapitlet går vi igenom åtta avgöranden från tre olika Kammarrätter. I alla domsluten har Kammarrätterna hanterat överklaganden av myndigheters beslut att sekretessbelägga information med stöd av ovan nämnda paragrafer, främst 32 kap. 3 b § men även 17 kap. 3 b § OSL. 1. I Kammarrätten i Göteborgs dom i mål 1946-22 kom domstolen efter genomläsning av två dokument i ärendet fram till att ”Kammarrätten konstaterar att det inte återfinns några uppgifter om visselblåsarens identitet i de båda handlingarna varför någon absolut sekretess inte kan bli aktuell.”. Rätten kommer även fram till att sekretessprövningen, som lett till att stora delar av dokumenten maskerats, inte var tillfredsställande eftersom även delar av dokumenten som inte innehåller någon information som kan identifiera individer var maskerade. Kammarrätten ändrade därför det överklagade beslutet och avmaskerade delar av det ena dokumentet. Domstolen gav myndigheten bakläxa kring det andra dokumentet och bad dem göra en ny sekretessbedömning i enlighet med kammarrättens skäl. 2. I Kammarrätten i Stockholms dom i mål 6942-22 avslog rätten en överklagan om sekretess för ett visselblåsarärende med hänvisning till 32 kap. 3 b § OSL. I detta fall hade dokumentet maskerats i sin helhet eftersom myndigheten ansåg att det var nödvändigt för att säkerställa att uppgiftslämnaren inte skulle kunna identifieras, vare sig direkt eller indirekt. I avgörandet påtalade rätten att även konjunktioner och prepositioner kunde maskeras på grund av att de ensamma inte gav någon värdefull information till läsaren. 3. I tre avgöranden från Kammarrätten i Göteborg (897-23, 899-23 och 900-23) avgjorde domstolen tre mål om överklagande där en kommun sekretessbelagt handlingar i ett visselblåsarärende. I alla tre fallen fann rätten att kommunen tagit rätt beslut när de sekretessbelagt information från visselblåsarärenden eftersom det inte stod klart att informationen kunde röjas utan att enskildas identitet, i det här fallet utpekade individer, skulle kunna avslöjas. 4. Kammarrätten i Göteborgs dom i mål 5460-23 gällde ett överklagande i ett ärende som var lite annorlunda till sin karaktär. En person hade begärt ut dokumentation från ett visselblåsarärende där personen preciserat sin begäran genom att namnge en specifik person. Uppgiften huruvida det finns eller inte finns handlingar avseende en viss person i ett uppföljningsärende skulle enligt kammarrättens bedömning kunnat avslöja identiteten för en eventuell enskild och därför avslogs överklagan. 5. Kammarrätten i Göteborg gjorde en annan bedömning i sin dom i mål 512-24. I det aktuella fallet refererade domstolen till förarbetena till lagen (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden (visselblåsarlagen) där det går att läsa "först om det vid skadeprövningen står klart att uppgiften kan röjas utan att personen lider skada eller men bör uppgiften kunna lämnas ut” (prop. 2020/21:193 s. 217). Kammarrätten ansåg att allmänintresset övervägde den risk för skada eller men som ett utlämnande kan medföra och beslutade att lämna ut handlingarna. 6. Kammarrätten i Sundsvalls dom i mål 640-2024 är den senaste domen som publicerats som behandlar ämnet. En myndighet hade sekretessbelagt en handling i ett visselblåsarärende med stöd av 17 kap. 3 b § OSL och beslutet överklagades. Kammarrätten refererade till förarbetena (prop. 2020/21:193 s. 205) och kom till slutsatsen att eftersom ärendet är avslutat föreligger ingen anledning att inte röja uppgifterna i ärendet eftersom syftet med uppföljningsärendet inte kan antas motverkas längre. Domstolen nämnde inte om informationen i handlingen skulle kunna riskera röja uppgiftslämnaren direkt eller indirekt vilket kan anses som en brist. I förarbetenas text angående 17 kap. 3 b § OSL skriver lagstiftaren att sekretessen kontinuerligt skall prövas och uppgifter skall lämnas ut när uppföljningen inte bedöms kunna försvåras eller hindras i och med utlämnandet och detta tog rätten fasta vid. Dock gäller denna kommentar i förarbetet inte för uppgiftslämnarens identitet, för vilken, enligt samma förarbete, sekretessen är absolut. Kammarrätten valde att inte på eget initiativ värdera ifall ett utlämnande skulle riskera leda till att en uppgiftslämnares identitet röjs enligt 32 kap. 3 b § OSL, den återförvisade målet till myndigheten för ny sekretessbedömning och skrev: ”Sekretess enligt 17 kap. 3b § OSL kan således inte anses föreligga. Däremot kan uppgifterna i handlingen omfattas av sekretess enligt någon annan bestämmelse.”. Hade Kammarrätten explicit nämnt 32 kap. 3 b § OSL som exempel på “annan bestämmelse” i sitt avgörande hade den sannolikt givit den beslutande myndigheten och andra läsare av avgörandet bättre ledning. ### Slutsatser och kommentar Den centrala delen i bedömning om information skall lämnas ut från visselblåsarärenden är ifall uppgiftslämnarens identitet riskerar att röjas. I de fall där det finns risk att visselblåsarens identitet kan röjas direkt eller indirekt råder absolut sekretess enligt Kammarrätterna i alla fall. I de fall andra personers identitet riskerar röjas råder dessutom stark sekretess och sekretess är utgångspunkten vid bedömningen. Vår slutsats är att rättsläget kommer vara fortsatt oklart fram till att ytterligare praxis meddelats, och att den övervägande delen av domslut som meddelats rekommenderar en stark sekretess vid hantering av begäran om allmän handling från uppföljningsärenden från visselblåsaranmälningar. Slutligen kan konstateras att det är, och kommer fortsatt vara, svårt för en domstol utan insyn i de lokala förhållandena på den beslutande myndigheten att värdera vilken information i en visselblåsarutredning som indirekt kan röja en uppgiftslämnares identitet. Ibland räcker det att läsa om sakförhållandena i en rapport för att ifrån dessa kombinerat med kunskapen om att bara en person kan veta om sakförhållandena kunna dra slutsatser om uppgiftslämnarens identitet. Därför bör domstolarna ta det absoluta sekretesskravet i visselblåsarlagstiftningen på allra största allvar och utifrån en försiktighetsprincip bara i undantagsfall ändra sekretessbeslut från den beslutande myndigheten baserade på 32 kap. 3 b OSL. Syftet med lagstiftningen är att skydda uppgiftslämnaren. Därför är sekretesskravet absolut och den djupt rotade presumtionen avseende offentlighet kring allmän handling bör få stå tillbaka. ### Referenser #### Kammarrätten i Stockholm Kammarrätten i Stockholm mål nr 6942-22 Kammarrätten i Stockholm mål nr 1188-23 #### Kammarrätten i Göteborg Kammarrätten i Göteborg mål nr 1946-22 Kammarrätten i Göteborg mål nr 897-23 Kammarrätten i Göteborg mål nr 899-23 Kammarrätten i Göteborg mål nr 900-23 Kammarrätten i Göteborg mål nr 5460-23 Kammarrätten i Göteborg mål nr 512 #### Kammarrätten i Sundsvall Kammarrätten i Sundsvall mål nr 640-24 #### Offentligt tryck Proposition 2020/21:193 Genomförande av visselblåsardirektivet

I en artikel i Tidningen Näringslivet beskriver Olle Lundin, professor i förvaltningsrätt och expert på korruption, hur korruptionen i svenska kommuner och myndigheter blir allt värre. Givet Sveriges historiska position som ett av världens minst korrupta länder så är utvecklingen mycket nedslående. Trenden bekräftades bland annat i samband med Transparency Internationals senaste index över uppfattad korruption, där Sverige noterade sin sämsta placering sedan mätningen startade 1995. Dessutom som ett av de fem EU-länder med den sämsta utvecklingen i indexet. I nyhetsrapporteringen ser vi gott om exempel på tydliga övertramp och en ofta tveksam inställning till oegentliga förmåner eller gåvor. Det är dock svårt att dra några långtgående slutsatser ur enskilda fall. Korruption är generellt svår att mäta, men trenden i den upplevda korruptionen måste betraktas som ett tydligt belägg för den faktiska underliggande korruptionen. Olle Lundin menar att den rimliga reaktionen på en begäran om en muta borde vara att ringa polisen, men hans slutsats utifrån sentida rättsfall är att verkligheten ligger långt därifrån. Svenskt Näringsliv har nyligen tagit fram en rapport som visar på flera brister i den offentliga upphandlingen. Tillsammans med företaget Tendium har man hittat mönster kring exempelvis en besvärande hög andel återkommande upphandlingsvinnare. Hela 65,2 procent av alla upphandlingar visade sig ha återkommande eller delvis återkommande vinnare. Rapportförfattaren Ellen Hausel Heldahl beskriver att siffran indikerar att myndigheter som är nöjda med en befintlig leverantör i vissa fall kan styras av att det känns besvärligt att byta leverantör, men att det också kan vara en mer direkt fråga om att konkurrensen är satt ur spel eller att den speglar någon form av korruption. Ofta vänskapskorruption. Hon säger att Svenskt Näringslivs enkäter pekar mot att upphandlingar ofta uppfattas som riktade mot en specifik leverantör på förhand och att det i sådana fall kan vara avgjort redan innan några anbud har lämnats in.
Olle Lundin är inte förvånad över bilden som målas upp, utan delar bilden av en hög andel på förhand avgjorda upphandlingar. Han beskriver en tendens där upphandlingarna är mycket specifika och knappt kan uppfyllas av andra än den lokala leverantören. Både Lundin och Hausel Heldahl ser ökad öppenhet som en självklar del av lösningen och en förutsättning för att kunna granska transaktioner eller komma åt obstruktion från tjänstemän. Lundin skulle gärna se att Justitieombudsmannen oftare sanktionerade myndigheter för brister kring offentlighetsprincipen. Från Svenskt Näringslivs har man presenterat flera förslag för att komma åt brister kring bland annat upphandlingar. Bland förslagen märks ett uppdrag till Ekonomistyrningsverket att analysera förutsättningarna för obligatorisk användning av spend- eller inköpsanalyser i ekonomisystemen hos myndigheter och bolag över en viss storlek. Man önskar också styra upphandlingarna mot ökad digitalisering (e-handel/e-beställning), vilket enligt Hausel Heldahl skulle öka förutsättningarna att hitta tveksamma transaktioner och minska möjligheterna att kringgå ekonomisystemen. Hela listan på förslag från Svenskt Näringsliv är som följer: 1. Högre krav på direktupphandlingar: Inför bestämmelser om repressalier mot upphandlande organisationer som inte följer riktlinjer för direktupphandling enligt LOU 19 a kap. 15 §. 2. Öka öppenheten: Ge Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att årligen samla in och publicera inköpsvärdena från alla upphandlande organisationer, inklusive direktupphandlingarna. 3. Krav på inköpsanalyser: Ge Ekonomistyrningsverket i uppdrag att analysera förutsättningarna för obligatorisk användning av spendanalyser/inköpsanalyser i ekonomisystemen, hos myndigheter och offentligt ägda bolag, med en inköpsvolym på mer än 150 miljoner kronor. 4. Gör e-handel obligatoriskt: Ta fram ett lagförslag om införande av lag om e-handel hos samtliga upphandlande organisationer inkl. offentligt ägda bolag. 5. Skärp reglerna om jäv: Ta fram ett lagförslag om implementering av upphandlingsdirektivens bestämmelser om jäv i de svenska upphandlingslagarna. 6. Tydliggör volymreglerna: Återinför sammanräkningsregeln som tidigare fanns i 19 kap. 8 § LOU, 19 kap. 8 § LUF och 15 kap. 4 § LUFS, om ”varor och tjänster av samma slag under ett räkenskapsår” 7. Se över direktupphandlingsgränserna: Ge Konkurrensverket i uppdrag att analysera effekterna av de höjda direktupphandlingsgränserna. Analysen ska omfatta påverkan på effektiv ekonomisk förvaltning, konkurrens och risker för korruption. 8. Stärk den kommunala revisionen: Tillsätt en utredning som tar fram förslag på en förstärkt kommunal revison, med syftet att avskaffa det nuvarande systemet med fullmäktige utsedda lekmannarevisorer och i stället utforma en ordning med aktiebolagslagen som förebild. Utredning bör också lämna förslag på en tydligare budgetprocess och hårdare redovisningskrav för kommunerna. 9. Lagstifta om preklusion i offentlig upphandling: De behövs lagändring, som förtydligar skaderekvisitet och frågor om preklusion i svensk rätt. Nuvarande status där företag som upplever att upphandlingarna är gynnar en specifik leverantör har inte en möjlighet att få det prövat i domstol.

Varje år tar Transparency International fram siffror om den upplevda korruptionen i världen, Corruption Perceptions Index (CPI)(Korruptionsindex 2023). I siffrorna för 2023 syns en fortsatt och oroande negativ trend för Sverige. Indexet mäter upplevd korruption i offentlig sektor i 180 länder och baseras på en sammanvägning av 13 källor med data från oberoende institutioner som specialiserat sig på analys av samhällsstyrning, affärsklimat och landsrisker. Det gör att informationen ska förstås som en spegling av den faktiska korruptionen genom en allmän uppfattning av läget. Siffrorna kan förutsättas vara en rimlig uppskattning av faktiska förhållanden, men ännu mer ett användbart verktyg för trender per land eller region. Sveriges trend har under många år varit negativ och efter att ha tappat sju poäng sedan 2015 noteras en ny lägsta nivå med 82 poäng på en skala till 100. Rankingen är tydligt lägre än de nordiska grannarna Danmark (90 poäng), Finland (87 poäng) och Norge (84 poäng), men fortfarande en bit högre än Island (72 poäng). Från Transparency International Sveriges sida efterlyser man ett samlat och systematiskt grepp om arbetet mot korruption och otillåten påverkan, på ett sätt som innefattar både privat och offentlig sektor. Vidare efterfrågan de den straffrättsliga utredning av bland annat korruptionsbrotten som regeringen aviserat sedan över ett år. Transparency International Sverige är själva beredda att aktivt bidra till utformningen av en handlingsplan på området, men konstaterar att de förslag man lade i samband med den förra nationella handlingsplanen fortfarande är aktuella tre år senare. Att det förhåller sig så är möjligen inte så förvånande då korruptionen i ett samhälle hänger nära samman med en lång rad faktorer och samhällsutvecklingen i bredare bemärkelse. Korruptionen hänger samman med demografi, transfereringssystem, tillitsnivå i samhället och en lång rad andra kulturella faktorer och mer eller mindre tydliga incitamentsstrukturer. Det politiska arbetet mot korruptionen är därför en uppgift som kräver långtgående insatser på många plan för att bli effektivt. Och det krävs vanligen långa tidsperioder.